Significato e risvolti dell’ordinanza di Karlsruhe sul Next Generation EU

Articolo apparso sulla rivista Treccani.

Una premessa è indispensabile: chi scrive è convinto che la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, la Corte di Karlsruhe, abbia contribuito positivamente al processo di integrazione europea e, al contrario di quanto molti interpreti ritengano, non lo abbia rallentato. Resta il nodo del rapporto problematico tra gli Stati nazionali, che non sono scomparsi o divenuti “Stati federali”, e l’Unione Europea (UE), che invece una federazione non è ancora. Ma è un nodo che difficilmente può essere imputato a Karlsruhe, che ha provato a metterlo a fuoco e a disciplinare giuridicamente la situazione “ibrida” nella quale ci troviamo.

L’ordinanza comunicata il 21 aprile scorso su Next Generation EUrappresenta un interessante contributo in questa direzione. I ricorrenti, un’associazione rappresentata dal professore di macroeconomia Bernd Lucke, tra i fondatori del partito di destra Alternative für Deutschland (dal quale è poi uscito), erano riusciti a ottenere che il Tribunale fermasse la promulgazione della legge di ratifica della Decisione del 14 dicembre 2020 sulle risorse proprie dell’UE (che garantisce la possibilità di reperire le risorse per NGEU). La notizia era rimbalzata immediatamente in tutte le cancellerie europee e accolta, come al solito, da commenti molto negativi sulla stampa. In realtà, la decisione di fermare temporaneamente la promulgazione della legge in attesa di una sua prima valutazione era scontata: i cittadini tedeschi possono chiedere l’intervento del Bundesverfassungsgericht nei casi in cui si possano determinare svantaggi e problemi per il Paese, dai quali poi, come in questo caso con l’adesione a un trattato internazionale, non sia più possibile sottrarsi. Occorreva prendere tempo per valutare se ci fossero le condizioni per una tutela provvisoria e preliminare di questo tipo. La risposta del Bundesverfassungsgericht è stata negativa.

L’ordinanza di Karlsruhe del 21 aprile smonta gran parte delle tesi dei ricorrenti. I quali sostenevano che NGEU, prevedendo che l’Unione si indebiti fino a 750 miliardi sul mercato, determini un atto ultra vires, cioè realizzato da istituzioni che non ne avevano la competenza, e che rischia di ledere l’autonomia del Bundestag nella definizione del bilancio statale, perché la Germania potrebbe essere chiamata a rispondere di oltre 1.000 miliardi di euro fino al 2058. Dunque, due questioni: l’atto rappresenterebbe in sé una violazione dei Trattati (quindi anche un problema per la Costituzione tedesca) e costituirebbe una lesione dell’autonomia del Bundestag, violando così il principio democratico alla base della Legge fondamentale («l’autodeterminazione democratica attribuisce agli elettori il diritto che gli organi costituzionali sorveglino il rispetto del programma di integrazione e non collaborino alla definizione e all’applicazione di misure che ne superino i limiti, da osservare e rispettare attivamente in caso in cui organi, istituzioni e altri istituti dell’UE superino in modo evidente e significativamente rilevante le competenze loro attribuite» par. 86 della Decisione del Bundesverfassungsgericht).

La Corte di Karlsruhe ha affermato che bisognerà verificare nel giudizio di merito tutti i rilievi dei ricorrenti, che certamente non sono infondati. In particolare, discussa è la compatibilità tra i Trattati e l’impegno di indebitarsi e, dunque, se effettivamente il sistema di finanziamento di NGEU si configuri come ultra vires. Tuttavia, viene stabilito che il presidente federale può firmare la legge di ratifica perché, trattandosi di un trattato internazionale, occorre «effettuare un esame sommario della situazione» (par. 65) e in questo caso «non c’è una elevata probabilità che la Decisione sui mezzi propri dell’UE violi l’art. 79 comma 3 della Legge fondamentale».

Il Bundesverfassungsgericht rovescia il ragionamento dei ricorrenti con due osservazioni. Innanzitutto, e questo avrà un ruolo anche nel giudizio di merito, sono importantissimi i paragrafi 99, 100 e 101: il Piano non conduce a una responsabilità illimitata della Repubblica federale, perché «dimensione, durata e scopi dei mezzi, fino a 750 miliardi, che la Commissione europea assumerà sono limitati esattamente come la responsabilità della Germania» ma soprattutto «Le obbligazioni sono temporalmente limitate (…)», perché siano aumentate è necessario un nuovo intervento del Bundestag. Non c’è, dunque, in questa fase dell’analisi, un meccanismo automatico di sviluppo di NGEU, sottratto alle decisioni democratiche dei Parlamenti. Si tratta del cuore dell’argomento dei ricorrenti: il rischio di trasformare NGEU in un’unione fiscale e nella totale perdita di controllo del bilancio tedesco da parte del Parlamento, ipotesi che Karlsruhe ha rigettato.

Nel giudizio di merito è probabile che il Bundesverfassungsgericht si riservi il diritto di definire e proporre nuovi controlli nelle modalità con le quali la Commissione reperirà risorse sul mercato (come e con chi, quali istituzioni metteranno a disposizione le risorse ecc.: qui non si parla solo di come le risorse saranno spese ma di come saranno ottenute sui mercati), ipotesi che molti osservatori ritengono debba restare, però, confinata al Parlamento europeo essendo impossibile un controllo di 27 Parlamenti nazionali. Sempre nel giudizio di merito andrà verificata, inoltre, la piena compatibilità tra la modalità di definizione delle risorse proprie dell’UE e la titolarità piena del Bundestag sulla definizione del bilancio nazionale.

C’è anche l’aspetto della valutazione dei rischi da tener presente. Bloccare oggi NGEU fino alla verifica della sua compatibilità con i Trattati europei e la Legge fondamentale tedesca, come chiedevano i ricorrenti, significa determinare la morte del piano: la durata di questa analisi, che prevede anche un intervento della Corte di giustizia dell’UE, potrebbe durare fino a tre anni (par. 105). È chiaro che questo tempo non c’è, il piano finirebbe per non entrare mai in vigore con conseguenze enormi per l’Unione Europea e per la stessa Repubblica federale (il piano è figlio di una collaborazione franco-tedesca, il suo affossamento metterebbe in discussione i rapporti con Parigi e danneggerebbe la credibilità della Repubblica federale, par. 107). Qui chiaramente rileva la cosiddetta interpretazione europafreundlich, favorevole all’Europa, che è stata più volte riaffermata dalla giurisprudenza di Karlsruhe. Di contro, lasciar passare ora il piano e poi successivamente dichiararlo nullo per incostituzionalità o incompatibilità con i Trattati (operazione che potrebbe essere fatta anche dalla Corte di giustizia dell’UE) condurrebbe a conseguenze di impatto certamente minore (par. 108) proprio perché le responsabilità tedesche sono limitate e lo scenario ipotizzato dai ricorrenti è considerato dal Governo federale come pure dal Parlamento «irrealistico» (par. 109).

Questa soluzione è certamente in linea con la giurisprudenza degli ultimi anni che ha anche chiarito i limiti del controllo ultra vires, evitando di farne uno strumento di blocco dell’UE ma tenendo presente quello che Dieter Grimm ha chiamato la necessità, da parte delle Corti costituzionalinazionali, di controllare e salvaguardare la tradizione e le identità costituzionali degli Stati membri. Un delicato equilibrio che non andrebbe letto con la tradizionale categoria della sovranità.

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