Come si è conclusa la vicenda della sentenza di Karlsruhe?

Intervento pubblicato sull’Atlante geo-politico on-line Treccani.

È passata quasi inosservata l’approvazione di una mozione al Bundestag con la quale può considerarsi conclusa la vicenda aperta dalla sentenza del Tribunale costituzionale federale tedesco (Bundesverfassungsgericht), che, al contrario, ottenne grande risalto sui media, sui piani della Banca centrale europea del 2015 di acquisto di titoli di debito sui mercati secondari (cd. PSPP, da non confondere con il PEPP, attivato dalla Banca centrale nei mesi scorsi dopo il diffondersi della pandemia del Covid-19 e che non era oggetto della sentenza tedesca).

La sentenza risale allo scorso 5 maggio e stabiliva tre princìpi: 1) la Corte di Karlsruhe considerava il piano compatibile con il Grundgesetz, la Costituzione tedesca; 2) riteneva, tuttavia, che sia la Banca centrale che la Corte di giustizia dell’Unione europea, che era stata attivata proprio da Karlsruhe per valutare l’operato della BCE, avessero agito oltre le competenze affidate loro dai Trattati europei (atti cd. ultra vires); 3) concedeva al Bundestag e alla Bundesbank un termine di novanta giorni per individuare una soluzione ai rilievi che la Corte tedesca aveva sollevato sul piano della BCE.

Sono indispensabili due considerazioni preliminari. In primo luogo, la Corte di Karlsruhe non era nuova a una certa severità nel giudizio degli atti ultra vires, emersa, ad esempio, anche nella sentenza sul primo piano di Mario Draghi (il piano cd. OMT). Centrale era (e resta) la valutazione della “proporzionalità” degli interventi della BCE. Una sua mancata verifica potrebbe costituire (il condizionale è d’obbligo perché la stessa Corte tedesca chiarisce che non c’è alcun automatismo) una lesione del principio di attribuzione delle competenze, vale a dire che la Banca centrale europea non rispetterebbe il mandato affidatole dai Trattati. Nel mondo tedesco, la radicalità di questa impostazione è stata codificata soprattutto dal giurista Dieter Grimm che considera un esercizio arbitrario delle competenze da parte delle istituzioni europee come una lesione della democrazia a livello nazional-statuale.

In secondo luogo, destinatario della sentenza era, innanzitutto, la Corte di giustizia dell’UE, con la quale il Bundesverfassungsgericht tentava di definire criteri comuni per l’identificazione e la valutazione di atti ultra vires delle istituzioni europee. Proprio perché questa possibilità lasciava aperto un margine di intervento alle Corti nazionali, era (ed è) indispensabile definire criteri comuni per la valutazione di questi atti: sono questi a mio avviso il senso e l’obiettivo della giurisprudenza di Karlsruhe negli ultimi anni, pervasa, quindi, da un europeismo di fondo più che dall’intenzione di frenare il processo di integrazione. Questo spiega anche perché le modalità di intervento per risolvere gli interrogativi sollevati dal Tribunale sulla ‘proporzionalità’ erano lasciate alla determinazione di Bundesbank e Bundestag: circostanza che concedeva un certo spazio di manovra soprattutto alle forze politiche (anche visto il termine, piuttosto generoso, di novanta giorni) ma che lasciava qualche interrogativo aperto, come pure hanno segnalato numerosi esperti ascoltati dalla Commissione per gli affari europei del Bundestag dato che non era affatto chiaro cosa il Parlamento avrebbe dovuto fare e, soprattutto, come.

La mozione, presentata non solo dalle forze di governo (Conservatori e Socialdemocratici) ma da un fronte più ampio, allargato anche a Liberali e Verdi, prende atto dei documenti inviati dalla BCE alla quale era stato semplicemente “richiesto” di esplicitare le sue valutazioni sui provvedimenti assunti: si tratta di una formula sulla quale gli esperti del Bundestag hanno insistito. Alla BCE, infatti, la cui indipendenza è ancorata nei Trattati europei ed è ovviamente rispettata dal Parlamento tedesco, sono state richieste spiegazioni in merito alla “valutazione della proporzionalità” nello spirito della leale collaborazione tra istituzioni dell’Unione. La BCE, pur confermando di essere vincolata alla giurisdizione della sola Corte di giustizia dell’UE, ha inviato, su richiesta del Presidente della Bundesbank Weidmann, al Governo federale tedesco e al Bundestag documenti, da analizzare, tuttavia, in modo confidenziale (parte di essi non possono essere, dunque, pubblicati).

Nella mozione il Parlamento tedesco afferma che la BCE ha risposto alle richieste avanzate, evidenziando una positiva analisi della proporzionalità delle misure assunte e, dunque, considera del tutto soddisfatte le richieste avanzate dal Tribunale costituzionale federale (“nelle decisioni di politica monetaria la proporzionalità è sistematicamente messa in conto”; “L’analisi della proporzionalità sulla base della sintesi della Seduta del Consiglio della BCE del 3 e 4 giugno 2020 è evidente”; “L’analisi dei costi-benefici (…) palesa che gli effetti positivi sull’economia (…) hanno chiaramente superato quelli negativi”). La Germania continuerà, dunque, a prendere parte al piano PSPP e con l’importante precisazione che “(…) il Bundestag continuerà ad ottemperare la sua responsabilità all’integrazione in riferimento alle decisioni di politica monetaria del Consiglio della BCE”: come a dire che le sentenze di Karlsruhe sono uno stimolo a migliorare la qualità dell’integrazione europea e non a metterla in discussione. La questione è perciò chiusa sia da parte tedesca, anche tenendo presente le dichiarazioni del Governo federale, come pure sul piano europeo (una soluzione “intelligente ed elegante”, secondo Christine Lagarde).

A questo punto sono opportune tre considerazioni.

Senza entrare nuovamente nel merito della sentenza, è stata decisamente smentita l’ipotesi di quanti consideravano la decisione del Tribunale di Karlsruhe come destabilizzante per l’ordinamento giuridico europeo e, soprattutto, per la tenuta dell’euro. Obiettivo del Bundesverfassungsgericht è stato (e con una certa probabilità continuerà ad essere anche dopo la fine del mandato del presidente Andreas Voßkuhle) la definizione di criteri comuni con la Corte europea per la valutazione degli atti delle istituzioni comunitarie, cosa che non può che far bene al dialogo tra le Corti (un dialogo che non è mai stato pacifico) e al rafforzamento del diritto europeo, il cui primato rispetto al diritto nazionale non è mai stato messo in discussione. Quanto all’euro, la sentenza poneva richieste estremamente semplici alle istituzioni tedesche che, infatti, hanno discusso e, insieme alla Banca centrale europea, hanno individuato una soluzione giuridicamente efficace e politicamente rispettosa delle prerogative di tutte le istituzioni coinvolte.

Ma, seconda considerazione, la questione giuridica posta dal Bundesverfassungsgericht è stata risolta dalla politica: il Bundestag e il Governo federale hanno sin dal primo momento lavorato a una soluzione che tenesse conto delle richieste di Karlsruhe, al cui giudizio non possono sottrarsi, e che fosse chiaramente indirizzata a sostenere gli sforzi delle istituzioni europee. La risoluzione, in questo senso, è chiarissima e chi conosce il dibattitto tedesco sull’integrazione europea sa che la formula scelta è di prim’ordine: il Parlamento, infatti, assume la responsabilità di valutare i documenti inviati dalla Banca centrale europea e di considerarli sufficienti per una positiva verifica della proporzionalità. Questa decisione rientra pienamente nell’ambito di azione esclusiva del Bundestag che, come tale, è insindacabile, perfino dal Tribunale costituzionale federale. In questo modo, è la politica a verificare l’effettiva portata del bilanciamento degli interessi e della proporzionalità operato dalla Banca centrale europea richiesto dal Tribunale costituzionale federale.

Infine, occorre tener presente che le critiche di Karlsruhe pongono problemi evidenti e sotto gli occhi di tutti: l’Unione non è (ancora) una federazione vera e propria e le eventuali violazioni delle istituzioni comunitarie del mandato conferitole dai Trattati possono sempre costituire l’inizio di una diatriba con e tra i singoli Stati nazionali. Queste crisi non rappresentano, come spesso si afferma, l’inizio della fine dell’integrazione ma, al contrario, possono costituire un suo rafforzamento. Tuttavia, è importante tener presente che l’attuale complesso istituzionale dell’Unione gode di una ‘elasticità’ che non può essere superata, persino in una fase di ‘emergenza’ come la pandemia del Covid-19. Servirebbero certamente un rafforzamento dell’Unione e una strada più marcata verso l’integrazione, ma al momento questo obiettivo sembra lontano, per quanto l’idea del fondo per la ricostruzione legato al bilancio dell’Unione e, quindi, a un voto dei singoli Parlamenti nazionali, sembra costituire un buon compromesso in questa fase.

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