Morire d’Europa. Austerità e violazione dei diritti fondamentali in una riflessione critica tedesca.

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Andreas Fischer-Lescano insegna diritto pubblico, diritto dell’Unione europea e diritto internazionale all‘Università di Brema ed è direttore del Zentrum für europäische Rechtspolitik; è tra i giuristi più giovani (è nato nel 1972) e brillanti del panorama tedesco ed è anche uno dei rappresentati più noti tra gli intellettuali critici con gli interventi della Cancelliera Angela Merkel per fronteggiare la crisi economica. Nel 2011 è stato al centro di una polemica con l’allora Ministro della difesa, il conservatore Karl-Theodor zu Guttenberg (anch’egli molto giovane e all’inizio di una promettente carriera politica), al quale contestò di aver copiato la tesi di dottorato. Il ministro, dopo molte polemiche, fu costretto a dimettersi.

Fischer-Lescano ha da poco pubblicato un rapporto redatto, in tedesco e in inglese, per conto della Kammer für Arbeiter/innen und Angstellte di Vienna, il Sindacato austriaco e quello europeo oltre all’Istituto sindacale europeo). Il rapporto è un’interessante analisi giuridica degli interventi adottati dalla cosiddetta Troika (Commissione europea, Banca centrale europea e Fondo monetario internazionale) per affrontare la crisi, più in dettaglio sono stati analizzati i Memoranda of Understanding che contengono gli interventi principali (in particolare misure di risparmio e di tagli della spesa sociale, da cui l’espressione “politica di austerità” che compare nel titolo del rapporto, Austeitätspolitik und Menschenrechte, Human Rights in Times of Austerity Policy) che alcuni Stati (in particolare Grecia, Irlanda, Portogallo, Romania, Spagna e Cipro) sono chiamati ad applicare per ricevere aiuti e sostegno dal Fondo monetario internazionale.

Il rapporto prova quindi a spiegare perché e in che senso i contenuti dei Memoranda possono essere considerati a tutti gli effetti atti giuridici e se, proprio in ragione di questa qualificazione, le istituzioni dell’Unione che hanno contributi alla loro realizzazione abbiano violato i Trattati sia eccedendo le competenze che sono loro affidate sia violando i diritti fondamentali che costituiscono ormai indiscutibilmente parte del diritto primario dell’Unione. Infine, dalla qualifica di atti giuridici (I Memoranda […] rappresentano atti giuridici sui generis. […] Tramite la loro partecipazione alla definizione dei Memoranda, […] Commissione e Banca centrale sono responsabili della lesione di diritti fondamentali, p. 39 della versione tedesca) discende anche la possibilità di impugnare dinnanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea i provvedimenti ritenuti incompatibili con il diritto dell’Unione.

Fischer-Lescano sottolinea, innanzitutto, l’obbligo delle istituzioni comunitarie, in particolare Commissione e Banca centrale, di non violare diritti fondamentali stabiliti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, entrata, dopo Lisbona, pienamente nel diritto dell’Unione europea (in questa sede si possono tralasciare le pur importanti considerazioni sulla rilevanza della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, del Patto internazionale sui diritti civili e politici e del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali). In particolare, nemmeno la differenza tra principi e diritti fondamentali – che, com’è noto, è lo strumento con cui si prova a indebolire le prescrizioni più vincolanti della Carta, assegnando loro lo status di semplici principi generali e non di norme cogenti – non può esonerare dall’obbligo di determinare il carattere soggettivo delle norme e la sua ampiezza (p. 11).

Bisogna verificare, dunque, di volta in volta se e in che misura gli atti, ai quali le istituzioni dell’Unione Europea partecipano, siano da sanzionare perché violano palesemente i diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione europea e, dunque, il diritto primario dell’Unione (Poiché non si può parlare di uno stato di eccezione, che sospenda il diritto dell’Unione, le istituzioni europee sono innanzitutto a esso legato e, di conseguenza, alle questioni sociali dei cittadini europei, pp. 2 e 63).

Le pagine centrali del rapporto sono dedicate proprio alla verifica di queste violazioni e, in particolare, i Memoranda e in generale le misure per superare sono da considerare senza dubbio come lesivi di diritti garantiti in dichiarazioni e carte, di livello universale e regionale. In particolare a essere violati sarebbero, ad esempio: la libertà di occupazione, l’autonomia contrattuale delle parti sociali e il diritto alla retribuzione (articoli 28, 30 e 31 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, per brevità si evita di riportare qui anche le altre fonti, da Trattati e Convenzioni internazionali, citate) in particolare tramite la presenza, all’interno dei Memoranda, di specifici interventi per abbassare il livello del salario minimo (Reduce by €1.00 per hour the nominal level of the current national minimum wage, si legge, ad esempio, nel Memorandum del dicembre 2010 per l’Irlanda), limitare i sussidi di disoccupazione, agevolare i licenziamenti, depotenziare i contratti collettivi (il riferimento va direttamente ai Memoranda of understanding on specific economic policy conditionality per Grecia e Irlanda).

Altri diritti lesi sono il diritto alla casa e alla sicurezza sociale (art. 34 della Carta), tramite la riduzione per gli stanziamenti per l’edilizia abitativa e il taglio delle pensioni. Il diritto alla salute (art. 35 della Carta) tramite la riduzione del numero dei medici, la riduzione del numero di soggetti esonerati dal pagamento dei farmaci e aumento dei ticket sanitari (nel Memorandum per Cipro del 29.08.2013, si legge: abolish the category of beneficiaries class “B” and all exemptions for access to free public health care based on all non-income related categories except for persons suffering from certain chronic diseases depending on illness severity. […]increase fees for using higher levels of care for all patients irrespective of age). Anche sulle pensioni gli effetti dei Memoranda sono rilevanti e non compatibili con le disposizioni della Carta: On the basis of the memorandum signed between the Troika and the Government massive cuts to pensions and other welfare benefits have been made while taxes have been increased. Consecutive cuts have reduced pensions up to 60 per cent (for higher pensions) and between 25-30 per cent for lower ones (Rapporto indipendente ONU sugli effetti delle misure adottate in Grecia, p. 29).

Da segnalare poi le violazioni al diritto all’istruzione (tutelato dall’articolo 14 della Carta) in particolare in base alla ristrutturazione dei sistemi d’istruzione nazionali a partire dal concetto di formazione di capitale umano, l’aumento dei contributi pagati dagli studenti, una generale riduzione degli investimenti nazionali per scuola e università. Tutti interventi che conducono a una limitazione del diritto all’istruzione e determinano una razionalizzazione del sistema scientifico su base esclusivamente economica, che oltre a intaccare la libertà della scienza limita anche la possibilità dei singoli di prendervi parte (p. 31).

Gli atti adottati da Commissione e Banca centrale sono quindi da contestare sotto tre profili: (I) perché eccedono il mandato loro assegnato dai Trattati, limitando così le funzioni del Parlamento europeo che, nei fatti, non è chiamato a svolgere alcun ruolo (pp. 42 e ss). (II) Perché essi determinano politiche che hanno un impatto prevalente su alcuni gruppi sociali (poveri, migranti, persone con disabilità, disoccupati) violando così il divieto di ogni discriminazione (art. 21 Carta) ma anche il diritto relativo ad una buona amministrazione (art. 41), p. 52. E, infine, (III) perché violano apertamente, come si è visto, i diritti fondamentali riconosciuti ai cittadini dai Trattati.

Ne segue la proposta di ricorrere alla Corte di giustizia dell’Unione europea per l’annullamento degli atti: in particolare, pur con le limitazioni imposte dai Trattati per il ricorso, il Parlamento europeo potrebbe essere attore privilegiato di un ricorso contro Commissione e Banca centrale, inoltre va tenuto presente che Fischer-Lescano non escluda il ricorso anche ad altri soggetti di diritto internazionale.

Come detto, si tratta di una delle analisi critiche più avanzate nel panorama giuridico e politico tedesco e l’analisi appare condivisibile, sebbene qualche perplessità possa essere sollevata sull’ammissibilità di un ricorso alla Corte di giustizia per incompetenza di Commissione e Banca centrale, visto che i Memoranda sono definiti, almeno formalmente, insieme agli Stati membri. Del resto, anche l’attuale condizione (a volte contraddittoria) della giurisprudenza della Corte (che, persino sul tema della Carta di Nizza, è apparsa più di una volta titubante e sembra tornata a un’impostazione che depotenzia i diritti fondamentali tramite la loro necessaria compatibilità con le libertà economiche, veri motivi ispiratori del progetto comunitario) autorizza un certo scetticismo sull’efficacia di simili ricorsi. Sarà sicuramente da seguire l’evoluzione giurisprudenziale anche riguardo al ricorso del Tribunale costituzionale federale proprio alla Corte di Giustizia sull’incompetenza della Banca centrale nel meccanismo OMT. Inoltre un ricorso sollevato direttamente dal Parlamento europeo, soprattutto rispetto alla materia oggetto dei provvedimenti, determinerebbe un conflitto istituzionale, allo stato attuale francamente irrealistico, anche per questo Fischer-Lescano sembra orientato verso un ricorso sul “metodo”, finalizzato a ottenere un ruolo più attivo per il Parlamento.

Appare ancor più interessante, per quanto indubbiamente difficile, l’ipotesi, nel testo solo indirettamente accennata, di riforme istituzionali per un ruolo più attivo esercitato dal Parlamento europeo in questi interventi con gli Stati membri per ora limitati a Commissione e Banca centrale. Da questo punto di vista sembra ancora latitare, nella discussione più critica e radicale, una proposta, complessiva e improntata ad una visione pragmatica, di riforma delle istituzioni comunitarie o anche soltanto di una maggiore integrazione  dell’area Euro.

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